Vaste volgorde bij gecombineerde toepassing kruimelgevallen?

Inleiding

In de rechtspraak is al enige tijd uitgemaakt dat de onderdelen 1 en 9 van de kruimelgevallenregeling (artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht) gecombineerd kunnen worden toegepast bij de verlening van één omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik. Via een kruimelafwijking kan relatief snel – via de reguliere in plaats van de uitgebreide voorbereidingsprocedure – worden afgeweken van het bestemmingsplan. Voor het vergunnen van een met het bestemmingsplan strijdig bouwplan biedt onderdeel 1 mogelijkheid om een bijbehorend bouwwerk uit te breiden of te bouwen. Met onderdeel 9 is het vervolgens mogelijk om het gebruik te wijzigen.

In de kwestie die heeft geleid tot de Afdelingsuitspraak van 21 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:963) stond de vraag centraal of in de hieronder te bespreken omstandigheden omgevingsvergunning kon worden verleend met gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9. Daarbij rees ook de vraag of bij deze gecombineerde toepassing een vaste (toetsings)volgorde moet worden aangehouden. Deze laatste vraag is door de Afdeling bevestigend beantwoord, waarmee de mogelijkheden tot het combineren van kruimelafwijkingen enigszins worden ingeperkt.

Feiten en omstandigheden

Aldi is voornemens om een supermarktlocatie uit te breiden en dient een aanvraag in bij het college van de gemeente Hollandse Kroon. Met het bouwplan is beoogd de bestaande bebouwing op het perceel geheel te slopen en een (nieuwbouw)supermarkt te realiseren die voor 70% buiten het bestaande bouwvlak is geprojecteerd. Op het perceel golden destijds de bestemmingen ‘Bedrijf’ en ‘Groen’. De voor een supermarkt vereiste bestemming ‘Detailhandel’ ontbrak. De bouw en het gebruik van de supermarkt zijn aldus niet toegestaan, waardoor het bouwplan in strijd is met het (destijds) geldende bestemmingsplan.

Geschil

Aldi meent dat vergunning kan worden verleend door gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9. Het college denkt hier (in heroverweging) anders over. De rechtbank geeft het college gelijk en overweegt dat een gecombineerde toepassing in dit geval niet mogelijk is, nu het bouwplan (kort gezegd) voorziet in het realiseren van nieuwe bebouwing en geen sprake is van het uitbreiden van bestaande bebouwing. Naar het oordeel van de rechtbank kan het Bor alleen voor het uitbreiden van bestaande bebouwing worden gebruikt.

Aldi gaat in hoger beroep en stelt dat de mogelijkheden van Bor ruimer moeten worden opgevat. In de Nota van Toelichting bij onderdeel 9 van artikel 4 bijlage II Bor wordt niet nader toegelicht of met een ‘’bestaand gebouw’’ wordt gedoeld op een feitelijk aanwezig bestaand gebouw of een gebouw dat volgens het bestemmingsplan ter plaatse mag worden gebouwd.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling bevestigt dat het combineren van verschillende kruimelonderdelen mogelijk is en verwijst naar eerdere jurisprudentie (AbRS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744). Ook is onderdeel 1 van artikel 4 van bijlage II Bor niet beperkt tot louter de uitbreiding van een bestaand gebouw. Ook dit is eerder, namelijk bij haar uitspraak van 18 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2808) overwogen. In deze concrete situatie ziet de Afdeling aanleiding om de gecombineerde toepassing van de kruimelonderdelen te nuanceren en overweegt het volgende:

‘’2.4.    De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, gelet op de systematiek van artikel 4 van bijlage II behorende bij het Bor, aanleiding om eerst te bezien of omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van onderdeel 1 van dat artikel. Bij een gecombineerde toepassing van artikel 4, onderdeel 9, ten behoeve van een bepaald gebruik van een bouwwerk, met artikel 4, onderdeel 1, ten behoeve van bouw en gebruik van een bijbehorend bouwwerk, zal immers in ieder geval beoordeeld moeten worden in hoeverre een grondslag aanwezig is voor de realisatie, de bouw, van het aangevraagde bouwwerk. Daartoe dient allereerst te worden nagegaan of artikel 4, onderdeel 1, kan worden toegepast. (…) ‘’

In dit geval komt de Afdeling tot de conclusie dat geen toepassing kan worden gegeven aan onderdeel 1. De te bouwen supermarkt droeg niet bij aan de verwezenlijking van de (toen geldende) bestemming ‘Bedrijf’, waardoor deze niet kan worden gekwalificeerd als ‘hoofdgebouw’ in de zin van het Bor (artikel 1, eerste lid bijlage II Bor). Hiermee kon de supermarkt evenmin als (de uitbreiding van) een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in onderdeel 1 worden gekwalificeerd.

Nu, gelet op het voorgaande, in dit geval geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk, overweegt de Afdeling dat onderdeel 9 evenmin kan worden toegepast. Onderdeel 9 ziet op ‘het gebruiken van bouwwerken’. De Afdeling ziet geen aanleiding om in te gaan op het verschil tussen de begrippen ‘bijbehorend bouwwerk’ (onderdeel 1) en ‘bouwwerk’ (onderdeel 9). Het hoger beroep verklaart de Afdeling ongegrond.

Conclusie

Bij een gecombineerde toepassing van kruimelgevallen moet, gelet op voorgaande uitspraak, een vaste volgorde worden aangehouden. Hierdoor worden de mogelijkheden om af te wijken van het bestemmingsplan via de Kruimelgevallenregeling enigszins beperkt.

Heeft u vragen naar aanleiding van dit blog? Neem dan gerust contact met ons op.