Onrechtmatige besluiten en schadevergoeding

Besluiten van bestuursorganen zijn regelmatig onderwerp van procedures. Volgens vaste rechtspraak staat met de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter vast dat door het bestuursorgaan onrechtmatig is gehandeld. Dat betekent echter nog niet dat het bestuursorgaan ook aansprakelijk is voor de schade die iemand als gevolg van dat besluit stelt te hebben geleden. Om aansprakelijkheid aan te kunnen nemen, moet voldaan zijn aan alle criteria die de wet daarin artikel 6:162 en 6:163 BW aan stelt. Dat betekent dat er sprake moet zijn van 1) een onrechtmatige gedraging (die bij vernietiging van een besluit dus in beginsel gegeven is) die 2) aan de overheid kan worden toegerekend en 3) heeft geleid tot schade die 4) in causaal verband staat met de onrechtmatige gedraging, terwijl 5) de geschonden norm moet strekken tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.

Over vergoeding van geleden schade als gevolg van onrechtmatige besluiten kan geprocedeerd worden bij de civiele rechter en (tot een bedrag van € 25.000) bij de bestuursrechter. Vooral het vereiste van causaal verband tussen de schade en de onrechtmatige gedraging staat in dergelijke procedures vaak centraal. Tot voor kort oordeelde de bestuursrechter steevast dat het causaal verband tussen het vernietigde besluit en de door de benadeelde geleden schade ontbrak, indien het bestuursorgaan ten tijde van het onrechtmatige besluit ook een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat tot de zelfde schade zou hebben geleid. De civiele rechter daarentegen heeft deze maatstaf nooit uitdrukkelijk tot uitgangspunt genomen en de Hoge Raad heeft er – na een eerste indicatie in een arrest van medio 2016 – begin 2017 zelfs uitdrukkelijk afstand van genomen. Beslissend is niet welk rechtmatig besluit het bestuursorgaan had kúnnen nemen, maar hoe zij zou hebben beslist of gehandeld indien het onrechtmatige besluit niet was genomen.

Inmiddels heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State als hoogste bestuursrechter een aantal uitspraken gedaan, waarin zij de oude lijn laat varen en de door de Hoge Raad gekozen lijn volgt. Zo ook in een recente uitspraak van 22 november 2017, waarin aan de orde was de vraag of het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Súdwest-Fryslân aansprakelijk was voor de schade van appellant als gevolg van een aanvankelijke weigering om handhavend op te treden tegen een partij die de voorschriften van haar vergunning voor een standplaats voor de verkoop van vis en snacks overtrad. Omdat ter plaatse maar twee standplaatsen waren toegestaan en beide standplaatsen in gebruik waren, stond appellant op de wachtlijst voor zo’n standplaats. Zijn verzoek om handhaving jegens de standplaatshoudster die in overtreding van de vergunningsvoorschriften was, werd in 2010 in eerste instantie geweigerd, maar een tweede verzoek dat een jaar later werd gedaan, werd ingewilligd. De vergunning van de overtreedster werd ingetrokken en aan appellant – als eerste op de wachtlijst – werd vergunning verleend.

Niet in geschil was dat het eerste besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving onrechtmatig was en appellant claimde schade die hij als gevolg van die weigering stelde te hebben geleden.  De Afdeling overweegt:

“Niet in geschil is dat het besluit van 16 juni 2010 onrechtmatig is. Dat laat onverlet dat schade als gevolg van dat besluit niet aan het  college kan worden toegerekend, indien aannemelijk is dat het college, ten tijde van het nemen van dat besluit, een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad en indien aannemelijk is dat het college dat ook zou hebben gedaan.”

Vervolgens volgt de Afdeling het college in het betoog dat het in 2010 niet direct tot het intrekken van de standplaatsvergunning zou zijn overgegaan als het de overtreding eerder had onderkend, maar eerst een minder verstrekkende maatregel zou hebben genomen, zoals het geven van een schriftelijke waarschuwing of het opleggen van een last onder dwangsom. Volgens de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat het in 2010 een minder verstrekkende maatregel dan handhaving door middel van het intrekken van de aan de standplaatshoudster verleende standplaatsvergunning had kunnen nemen en dat ook zou hebben gedaan. Die maatregel zou voor appellant naar aard en omvang eenzelfde schade als het onrechtmatige besluit van 16 juni 2010 tot gevolg hebben gehad, omdat hij – gelet op het beleid om maximaal twee standplaatsen ter plaatse toe te staan - in dat geval nog steeds geen standplaatsvergunning had kunnen verkrijgen. Daarmee komt de Afdeling tot de conclusie dat het causaal verband tussen de schade en het onrechtmatige besluit ontbreekt.

Deze uitspraak is er één in een reeks van uitspraken die de Afdeling sinds december 2016 heeft gedaan over het causaal verband tussen onrechtmatige besluiten en schade, waaruit blijkt dat ook de Afdeling afstand heeft genomen van de eerder gehanteerde maatstaf.  Om het causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade te bestrijden, is niet langer voldoende dat het bestuursorgaan aannemelijk maakt dat het ten tijde van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat dezelfde schade tot gevolg zou hebben; er moet ook aannemelijk gemaakt worden dat het bestuursorgaan een dergelijk besluit ook daadwerkelijk zou hebben genomen. Hoewel deze maatstaf meer tegemoet komt aan de positie van de benadeelde, illustreren de uitspraken van de Afdeling – zoals de besproken uitspraak van 22 november 2017 - vooralsnog wel dat het voor de benadeelde nog steeds lastig blijft om de horde van het causaal verband te nemen.